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爱思想 | 张中祥:中国对外援助为什么会遭到前所未有的质疑

时间:2019-05-15

中国对外援助在有效帮助受援国减少贫困、改善民生、增强自主发展能力上发挥了重要作用。但缺乏透明性、与发展中国家地位不相符的虚高的中国对外援助额及其有效性近年来随着中国经济实力增强和国际影响力提升遭到前所未有的质疑。本文客观、公正地讨论了围绕中国对外援助的争议和质疑。反驳中国大量对外援助对受援国经济发展的促进作用不明显和削弱获得西方援助和贷款的有效性的指责缺乏实证依据。指出中国的对外援助总额与美国相当,其实是把不同用途的资金混为一谈所致??悸侵泄酝庠匀皇粲谀夏虾献鞯姆冻?,建议对外援助的范围局限于发展援助标准高度优惠的政府开发援助为宜。根据新的援外形势,中国应认真总结自己对外援助经验教训,优化对外援助结构,提高对外援助的透明性,强化对援外项目的监管和评估机制,尽快建立体现南南合作特点、符合中国国力、具有中国特色的《对外援助法》,使对外援助在有效帮助受援国的同时真正作为大国外交的重要手段服务国家战略与核心利益。

一 引言

自1950年起,在致力于自身发展的同时中国一直开展对外援助,向其他发展中国家提供了力所能及的援助,与受援国一道共谋发展。近70年来中国对外援助在有效帮助受援国减少贫困、改善民生、增强自主发展能力等方面发挥的作用举世瞩目。但也因对外援助缺乏透明性、政治倾向性以及对受援国经济发展促进有效性等方面常常遭到质疑。对于中国的对外援助,不仅国内存在中国还有数千万贫困人口把扶贫作为三大攻坚战任务来抓,为什么还要给其他国家撒钱的“穷大方”、“冤大头”的民间情绪,而且有些西方媒体和国家戴着一副有色眼镜,质疑中国借对外援助来扩大自己的影响、换取不平等利益等等。这种质疑伴随中国经济实力增强和国际影响力提升有愈演愈烈之势。那么,究竟应如何客观看待中国对外援助呢?

本文客观、公正地讨论了围绕中国对外援助的争议和质疑,回应了中国对外援助是否对受援国经济发展有促进作用、是否削弱受援国获得西方援助和贷款的有效性、为何中国的对外援助总额与美国相当等富有争议的议题,并提出了相应的应对之道和具体建议。

二 中国的对外援助总额与美国相当?

中国的对外援助的确与当年苏联对中国的援助和美国等西方国家的援助有所不同,甚至形成鲜明对比。不同直接表现在援助金类型和用途上,间接的也包括技术援助方面上的不同。据美国威廉玛丽学院对外援助数据库(AidData)统计,从2000年到2014年中国对138个国家或地区共承诺了3510亿美元的4304个援助项目。按照项目的去向国家看,中国援助大部分项目去了非洲。同期,美国给全球其他国家共提供了3946亿美元的官方融资。这组数据反映了中国作为发展中国家在本身还有许多贫困和民生问题需要大量资源的情况下,对广大发展中国家提供实实在在“真金白银”的援助,支持和帮助受援国减少贫困、改善民生、发展经济,与受援国一道共谋发展。

美国人均GDP已超过6万美元,中国人均GDP也才接近1 万美元。中国的对外援助总额快接近人均收入是中国五、六倍的美国,相信这个数字对国人的冲击不会不小。其实这是把不同用途的资金混为一谈所致。上述该数据库区分了三种不同类型的对外援助资金:(1)符合经济合作与发展组织(简称经合组织)发展援助标准、高度优惠的“政府开发援助”(Official Development Assistance, 简称ODA)。除赠款外,还包括不以商业利益为考虑、在利率和偿还期限上极为优惠的贷款。(2)以促进出口和双边贸易为目的的官方贷款--“其他官方资金”(Other Official Flow, 简称OOF),贷款的赠款部分低于25%。出口信贷、政府股权、证券投资及债务重组等非优惠性质的官方交易都符合“其他官方资金”标准的项目。(3)无法归类的官方资金(Vague Official Finance, 简称Vague OF),即属于官方资金但又缺乏足够信息将其归类到前两类的资金。

按照这个分类,虽然从2000年到2014年中国的对外援助总额与美国相当,但严格意义上发展援助标准高度优惠的ODA只占官方援助总承诺的21.6%左右,而美国ODA的比例占官方总援助额高达92.8%??杉?,中国的对外援助绝大部分不是赠款,更多是以出口信贷按优惠贷款利率提供给受援国。这些援助主要投向基础设施项目,不少要求要购买中国设备,以人民币计价, 用石油或其他资源偿还。2010年,中国为阿根廷提供100亿美元的贷款,其实是一个为中国的铁路公司在阿根廷投资10个独立的铁路项目提供的信用额度贷款,贷款金额有效地留在中国。国家开发银行贷给委内瑞拉经济和社会发展银行206亿美元贷款的一半金额以人民币计价,从而锁定委内瑞拉购买中国设备和雇用中国公司。通过这种借贷方式,也为中国企业创造新的出口市场的政策目标服务。

目前为止,国务院只发布了2011年和2014年两版中国的对外援助白皮书。按照中国自己对外援助的定义,在2011年首次发布的《中国对外援助2011》白皮书中界定把对外援助分为无偿援助、无息贷款和优惠贷款三类。前两类可被纳入ODA,以低于中国人民银行公布的基准利率的优惠贷款而产生的利息差额由国家财政补贴。中国对外援助数额,尤其是按国别细分的援助金额,大体上仍属于国家机密。守口如瓶一方面有政治外交方面的考量,另一方面担忧触发中国还有千万贫困人口为什么还要给其他国家撒钱的民间情绪。据2014年7月中国政府第二次发布的《中国的对外援助2014》白皮书,2010年至2012年,中国对外援助金额为893.4亿元人民币,其中对外提供无偿援助占比36.2%,主要用于帮助受援国建设社会公共设施和民生项目的无息贷款占比8.1%,主要用于帮助受援国建设有经济社会效益的生产型项目、大中型基础设施项目,提供较大型成套设备、机电产品等的优惠贷款55.7%。

由于对外援助不透明性导致数据的不可获性,上面中国官方和AidData两类统计数据没有可比性。不过美国的对外援助绝大部分是ODA,这样就可以用于经济和文教卫生等一些软件方面的发展上。与欧美国家对外援助不同,中国对外援助中看重相关援助项目能使双方受益。从这个意义上讲中国还是发展中国家,对外援助希望给中国和受援国都带来直接的经济利益。而以ODA为主的美国援助以看不见的能力建设为主,即对受援国带来直接的利益,又符合美国国家核心和战略利益,还不太容易像仍以能够看得见的基础设施建设为主的中国对外援助项目那样被民众感知,从而招来国内和受援国民众和国际社会广泛质疑。

三 中国对外援助对受援国的经济发展有效吗?

既然中国提供的大部分融资援助都与自身经济利益相关,质疑对受援国经济发展的促进作用并不明显也随之而来。美国外交关系委员会资深研究员、曾任美国国务院负责南亚事务的副助理国务卿Evan Feigenbaum在《外交政策》发文称,中国从不过分关心减少贪污,提高透明度。对哈萨克斯坦的100亿美元贷款,对土库曼斯坦的40亿美元贷款,以及对塔吉克斯坦的6亿美元贷款,对推动这些国家的改革或改进经济决策几乎没什么效果,对政府治理的提高就更没什么作用了。

这方面系统性的研究不多。不过根据德国海德堡大学Axel Dreher与哈佛大学和威廉玛丽学院合作者使用AidData数据研究发现,中国的政府开发援助促进了受援国的经济增长。对受援国来说,在项目实施两年后,每增加一个中国政府开发援助项目可以使经济增长增加0.7个百分点。中国ODA援助金额翻倍,可以使受援国的经济增长增加0.4个百分点。

不同于上述基于AidData从2000年到2014年中国对138个国家或地区承诺的4304个援助项目分析,朱丹丹和黄梅波基于AidData从2000年到2011年中国对非洲16个受援国援助的面板数据研究了中国对外援助对受援国经济增长的影响。采用两步回归法分析发现,中国的援助存在明显的倒“U”型“门槛效应”, 即当中国对非洲的平均援助不超过974.5万美元时将会促进非洲的经济增长,但超过974.5万美元后则会阻碍其经济增长。为了避免援助过程中可能出现的“拐点”问题, 中国应根据受援国自身的发展现实和需求, 把握合适的援助额度, 促进受援国的经济增长。

在对受援国经济增长影响的时效上,与经合组织发展援助委员会(Development Assistance Committee, 简称DAC)开发援助项目比,中国政府开发援助项目对受援国经济增长影响是短期的,影响表现在项目实施三年内。而经合组织DAC和美国开发援助项目对对受援国经济增长影响在项目实施六年后仍然明显。

中国对外援助的大头是优惠出口信贷和大额信贷。这些贷款主要用于帮助受援国建设有经济社会效益的生产型项目、大中型基础设施项目,提供较大型成套设备、机电产品等能够看得见的,因此,容易引起关注。但因为大多是基础建设项目,技术援助的成分少,而且不少都是由中国企业来实施的,雇佣中国工人和采购中国设备,对带动当地就业、技术援助不明显。这点在上述 Dreher等学者研究得到印证。他们研究发现,不管资金来自中国、经合组织还是美国,优惠性较低、更市场化导向的“其他官方资金”不能促进受援国的经济增长。

四 应从委内瑞拉?;形〗萄?/strong>

中国对外援助的大头是优惠出口信贷和大额信贷。虽然中国的贷款没有附加政策条件,但为了降低贷款风险,中国银行会要求借款受援国从中国购买设备和雇用劳工,有时与之签订石油出售协议作为某种附属实物担保。通过这种借贷方式,中国贷款给一些信用不那么好的借款方。这似乎能够解释为什么国家开发银行能够向委内瑞拉提供206亿美元的贷款,浮动利率仅比伦敦银行间同业拆借利率高50至285个基点,远低于主权债务市场上935个基点的借贷成本。通过贷款换取油气,委内瑞拉自2007年起从中国获得累计500亿美元融资。

需要指出的是这种用贷款换取资源(包括油气)的交易并非没有风险。合同可能因政权更迭而作废。再者,由于石油本身并不是贷款的附属担保,如果借款方威胁切断石油供应,贷款方将无法获得额外的石油或石油收入来弥补可能的损失。除此之外,大宗商品价格下跌,并引起宏观经济整体下行,当油价为每桶120美元的时候,偿还500亿美元贷款仅需要每日出口100万桶石油。但在油价位于每桶40美元的时候,情况就大为不同了:日均出口量需要提升到300万桶。委内瑞拉等国当年在油价还处于高位的时候与中国签的石油换贷款协议,没有预料到国际油价会从2014年下半年开始断崖式下跌,以致不得不偿付两到三倍于以往的石油来满足贷款偿还协议条款。伴随石油价格大幅下滑,这个资源丰富的南美国家深陷经济?;?,正在为多年的经济管理不善付出惨痛的代价,其价值高达数百亿美元的中国债务能否归还存在很大的不确定性。如果这么大的贷款额迟迟不能归还甚至打了水漂,无论从地缘政治上讲还是经济上讲对中国都是巨大损失。

这使得中国银行以大宗商品为抵押、通过换取资源向许多风险评级较高的国家提供的贷款面临重大的国家和宏观经济风险。这个国家和宏观经济新风险也为今后签署贷款换油气协议敲响了警钟。虽然现在优质资产很少出售,即使出售,外国政府已多次阻止中国国有石油企业购买油田,中国国有石油企业可能也无法公平地中标。在这些限制下,用贷款换取油气的交易是中国多元化其石油供应的次优选择。但是在与经济结构过于单一、财政完全或主要靠资源出口收入的低收入国家签署大额以出口资源偿还贷款协议时要慎之又慎。

五 对外援助的范围局限于政府开发援助为宜

中国对外援助仍然属于南南合作的范畴,以后还是把对外援助范围局限于经合组织发展援助委员会发展援助标准高度优惠的政府开发援助比较好。领导人国事访问期间高调宣布的很多援助本来仅很少一部分是ODA、免费赠款,而更多的是优惠贷款、优惠买方信贷和优惠卖方信贷组合在一起构成混合信贷。这些信贷额度与赠款援助承诺之后会被用来支付逐步谈成的项目的,结果笼统地统计在对外援助里,一方面国人会误以为在全世界撒钱,另一方面难免落下中国一直声称自己是发展中国家、结果对外援助比发达国家还多的口舌。另外,根据上述Axel Dreher等学者研究,优惠性较低的“其他官方资金”,也就是中国对外援助的大头优惠贷款,不能促进受援国的经济增长。事实上,受援国期望日趋多元,由单一物资需求上升到对技术转让、基建支持和发展能力建设等需求。国际援助模式也从简单项目建设向发展援助模式转变,注重对受援国国情进行长期能力培养。中国应根据新的援外形势做相应的调整。

本来中国领导人国事访问期间高调宣布的信贷额度是援助承诺之后被用来支付逐步谈成的项目,央企国企就把它当成政治任务来做了,结果实施过程中可行性经济性分析做的不好,犯了在项目可研和尽职调查上的粗线条的通病。对一些商业项目而言,强调政治和战略意义,并不等同于可无视商业逻辑。否则,必然丧失可持续发展的基础。援助项目与受援国实际需要脱节,部分项目效益不彰,影响不佳,造成资源浪费等等诸如此类的报道屡见不鲜。同时,由于这些中国国有企业可以在国内获得资本来弥补海外亏损,因此,产生了这些国有企业对国家资金使用不负责任的看法。另外,虽然中国的对外援助机制是由外交部、商务部及其相关银行、财政部联合管理,但之前长期主要由商务部负责项目执行,容易给外界以口实,认为中国援外项目隐含商业动机。因此,国家也有必要明确区分援外项目和商业项目。

因此,把对外援助的范围局限于发展援助标准高度优惠的ODA,ODA支持的援外项目重在利他。而商业项目更重视其商业逻辑和可持续发展的基础,避免资金浪费,提高资金使用效率。

六 对外援助作为外交的重要手段服务国家战略与核心利益

与美国等西方国家的对外援助不同,中国公开表示,提供援助时不会干涉别国内政。美国《纽约时报》在报道中国与阿根廷的合作项目时曾指出,与世界银行和泛美开发银行不同的是,中国并没有在贷款上附加短期条件,也不推动紧缩措施。中国的援助是无条件的,又缺乏透明性,而美国等西方国家和多边开发金融机构的援助都附带有政治透明性等要求。能拿到中国援助的就不再从西方和国际开发金融机构获取,西方国家也会经常拿这点来诟病中国的对外援助,指责中国是“流氓捐助者”,无视援助规则,延迟这些受援国的改革,恶化受援国政府治理,加剧腐败等。但上述Axel Dreher等学者研究发现,中国大量资金援助并没有削弱获得西方援助和贷款的有效性。

中国对外援助仍将秉持不像西方那样附加“政治条件”的原则,但绝非不考虑国家利益需要,而是要充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用, “服务于国家外交总体布局”。因此,中国的对外援助中应该对一些发展和软性的东西要更加重视。但这又会与中国不干涉别国的外交政策相?;蚍⑸?。以优惠贷款建设的中缅油气管道项目为例,中石油在中缅油气管道项目上的确在履行社会责任上花费了巨额“真金白银”,但并未在缅甸收到预期效果。究其原因是管道沿线需要帮助,但由于中国不干涉别国的外交政策,中石油在公益项目中仅是出资方,具体实施则交由缅甸方面来做,导致学校、医院建在了远离项目途经地的其他城市,而深受项目影响的地区,却未得到应有的实惠,在投资过程和运行中遇到麻烦,吃了大亏。笔者曾撰文,在能源资源领域,中国在高风险的国家有大量的投资和资产,正在挑战中国长期执行的互不干涉的外交政策,呼吁这一政策的确需要再斟酌,也许到了与时俱进、需要政府重新审视的时候了。

最大程度上维护国家利益是美国对外援助的底线,更是首要目标。随着中国国力的进一步增强,对外援助的规?;嵩嚼丛酱?,现有体制中存在的职能重叠和相互不协调的问题越来越严重,国家国际发展合作署正是应对援外新形势于2018年4月挂牌成立,以最大程度上维护中国国家利益。该署承?!罢铰阅被焙汀靶鳌比挝?,整合分散的重要援助决策,协调具体执行机构的工作,提高资金使用效率。中国应借鉴西方发达国家援外法律制度的合理成分,尽快建立体现南南合作特点、符合中国国力、具有中国特色的《对外援助法》,增强援外管理制度的系统性、权威性和合法性,优化对外援助结构,提高对外援助的透明性,发挥企业、个人、民间组织作用,强化对援外项目的监管和评估机制,使对外援助在有效帮助受援国改善民生,增强自主发展能力同时真正作为大国外交的重要手段服务国家战略与核心利益。

本文链接:http://www.aisixiang.com/data/116308.html

文章来源:《武汉大学学报 (哲学社会科学版)》第72卷第3期,179-184页。

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